Два федеральных органа, обладающие ключевыми полномочиями по регулированию и правоприменению в сфере криптоактивов, — Комиссия по ценным бумагам и биржам США (SEC) и Комиссия по торговле товарными фьючерсами США (CFTC) — в ближайшую пятницу одновременно столкнутся с «кадровым голодом». После ухода комиссара SEC Хестер Пирс (Hester Peirce) 2 октября ведомство будет работать только с двумя комиссарами — это станет вторым подобным случаем в истории США. А председатель CFTC Майкл Зелиг (Michael Selig) с конца 2025 года поддерживает работу в одиночку. В сумме у двух ведомств будет пустовать семь мест комиссаров, что означает: курс американского регулирования для криптоиндустрии с масштабом около 30 трлн долларов будет определяться всего тремя остающимися комиссарами.
Эта кадровая «пауза» особенно чувствительна по временной точке. 15 сентября, (Закон о ясности для рынка цифровых активов) (CLARITY Act), на который возлагались большие надежды отрасли, в контролируемом республиканцами Сенате не набрал нужных 60 голосов: он пал в ходе процедурного голосования с результатом 49 против 50, не дотянув до порога 60 голосов. После того как законодательный путь в Конгрессе оказался заблокирован, SEC и CFTC могут лишь перейти к определению криптограниц через нормотворчество в рамках уже существующих законных полномочий. Когда основным регулятором становятся не закон, а правила, снижается долговечность политики, а партийная окраска растет; при этом скорость разработки правил, напротив, может увеличиться. Это — переменные, которые придется заново оценивать и проектам, и биржам, и институциональным инвесторам.
SEC с двумя людьми и CFTC с одним человеком: исторически редкий регуляторный «вакуум»
Пирс проработала в SEC восемь лет и в отрасли получила прозвище «Crypto Mom» за долгую позицию в пользу четких правил для криптоактивов. Ее уход примерно на два месяца раньше окончания периода продления ее второго срока на 18 месяцев. После этого SEC будет состоять только из председателя Пола Аткинса и комиссара Марка Уйеды (Mark Uyeda) — двух республиканцев: Уйеда, хотя и был выдвинут Байденом в 2022 году, по партийной принадлежности республиканец. В двупартийном пятикомиссионном составе образуются три вакантных места.
Согласно (Закону о ценных бумагах и биржах), SEC должна состоять из пяти комиссаров, при этом один и тот же партийный состав не должен превышать трех человек, чтобы обеспечивать двупартийный баланс. Однако закон не требует в обязательном порядке заполнить все пять мест: реальное число работающих членов определяется темпами президентской номинации и подтверждения Сенатом. По правилам кворума, принятым SEC в 1995 году, комиссии обычно требуется три комиссара, чтобы составить кворум и вести официальную работу; но если на должности меньше трех, то число действующих комиссаров и само становится кворумом. Этот механизм, известный как «правило двух» (Rule of 2), включался в период администрации Клинтона и на самом старте передачи власти в 2017 году, позволяя SEC при нехватке кадров решать повседневные вопросы и заниматься нормотворчеством.
Но это одновременно означает двойное ограничение: во‑первых, любое серьезное решение требует согласия двух комиссаров; если появляется разногласие, невозможно принять эффективное решение. Во‑вторых, SEC теряет голос двупартийного сдерживания со стороны демократического состава, и партийные предпочтения оставшихся комиссаров напрямую определят регуляторную ориентацию. В истории SEC в режиме «двух людей» откладывала многие крупные направления правоприменения и нормотворчества — до вступления новых комиссаров.
Ситуация CFTC еще более экстремальная. После ухода исполнявшей обязанности председателя Каролин Фам (Caroline Pham) в декабре 2025 года Майкл Зелиг остается единственным в этой структуре комиссаром, подтвержденным Сенатом. По замыслу CFTC — тоже пятикомиссионный орган, однако сейчас не заполнено четыре места. Белый дом пока не объявлял никаких новых выдвижений: он лишь сообщил, что президент Трамп собирается «в ближайшее время» выдвинуть двух членов этих органов. 4 сентября CNBC сообщила, что Белый дом уже отбирает четырех кандидатов в комиссары CFTC, но не раскрывает их имена.
В условиях, когда остается только один подтвержденный комиссар, нормотворчество CFTC, наоборот, становится менее стесненным. Бывший демократический председатель CFTC Тимоти Массад (Timothy Massad) сообщил СМИ, что Зелигу не нужно добиваться голосов других комиссаров, чтобы продвигать повестку — это отражает усиление политизации институтов, «и это не хорошая тенденция». На практике инициированный при Фаме 12-месячный «Crypto Sprint» уже продвигал правила для листинга спотовой криптоторговли, для токенизированных залогов и стейблкоинов, а также для блокчейн-приложений в инфраструктуре рынка деривативов; после вступления Зелига этот курс был продолжен. Преимущество эффективности однокомиссионной модели как раз превращается в главный инструмент администрации Трампа для обхода конгрессионного тупика.
После провала законодательства регулирование сместилось с Конгресса в сторону административных правил
CLARITY Act изначально воспринимался отраслью как ключевой закон, который должен разрешить спор о юрисдикции SEC и CFTC. Ожидалось, что он передаст CFTC больше полномочий по надзору за цифровыми активами. Законопроект прошел более года двупартийных обсуждений в Сенатском банковском комитете, а Палата представителей — еще в июле 2025 года — приняла его большинством 294 против 134. Но 15 сентября в ходе процедурного голосования республиканские сенаторы Сьюзен Коллинз (Susan Collins), Джош Хоули (Josh Hawley), Джерри Моран (Jerry Moran) вместе с демократами проголосовали против, и законопроект окончательно провалился. По мнению многих аналитиков, препятствие связано не с техническими деталями законодательства о ценных бумагах, а с моральными спорами вокруг цифровых активов, которыми владеет действующий президент, а также с противодействием нормам о стейблкоинах со стороны общественных (community) банков.
После провала законодательства обе структуры быстро переключились на административный путь. Председатель SEC Пол Аткинс (Paul Atkins) и председатель CFTC Майкл Зелиг (Michael Selig) оба заявили, что будут продолжать продвигать крипто-нормы в рамках имеющихся законных полномочий. Такой разворот был подготовлен заранее: 17 марта SEC и CFTC совместно опубликовали разъяснительный документ, который создал систему классификации токенов и обозначил, что большинство криптоактивов не являются ценными бумагами. При этом одновременно подчеркивалось, что неконкурсные (то есть не «security») токены при определенных условиях все же могут образовывать инвестиционный контракт и подпадать под действие законодательства о ценных бумагах. В сентябре, через несколько дней после провала голосования по CLARITY Act, SEC продолжила инициативу: она выпустила вместе с CFTC указания для сотрудников, разъяснив, как федеральное законодательство о ценных бумагах может применяться к таким сценариям, как выпуск токенов, токенизированные обеспечительные документы (staking credentials) и сетевые услуги.
Для отрасли путь нормотворчества — обоюдоострый меч. Преимущество административных правил — гибкость и скорость, особенно когда в комиссии не хватает людей: повестку, задаваемую председателем, проще реализовать. Но цена — отсутствие долговечности: административные правила можно быстро менять или отзывать следующей комиссией; лишь законодательство Конгресса способно дать стабильные институциональные ожидания. Для организаций, которым нужны долгосрочное распределение капитала и вложения в соответствие, эта неопределенность сама по себе является издержками.
Глубинная проблема в том, что границы юрисдикции так и не закреплены юридически. Главная ценность CLARITY Act заключалась в том, чтобы посредством закона определить разделение полномочий SEC и CFTC, уменьшив возможности регуляторного арбитража и «серые зоны» в масштабе. После провала обе структуры могут лишь «договариваться» о границах — через совместные руководства и по отдельным делам правоприменения. Такая устойчивость границы зависит от молчаливого взаимопонимания двух председателей, а не от норм закона. Как только меняются кадры или политический ветер, ранее полученная проектами определенность в вопросах соответствия может пошатнуться.
Партийный дисбаланс и последующие точки наблюдения
Еще одна скрытая проблема, вызванная «кадровым вакуумом», — отсутствие двупартийного сдерживания. Оставшиеся два комиссара SEC — оба республиканцы; CFTC же фактически ведет один только назначенный Трампом председатель. В письме демократов в Сенате, направленном в июне Трампу и лидеру сенатского большинства Джону Туну (John Thune), прямо говорится, что, похоже, администрация Трампа намерена полностью контролировать эти структуры и не проявляет интереса к добросовестному сотрудничеству с Конгрессом. Для криптоиндустрии дружественная регуляторная среда в краткосрочной перспективе помогает инновациям и притоку капитала, но отсутствие консенсуса между партиями в регуляторной рамке означает, что долгосрочная стабильность будет зависеть от продолжения политического цикла.
Далее нужно следить за тремя переменными: во‑первых, когда Белый дом официально выдвинет кандидатов для заполнения вакансий и смогут ли выдвинутые пройти подтверждение Сенатом — если сенатские места от двух партий будут близки, процесс подтверждения может снова зайти в затяжное противостояние; во‑вторых, какие конкретные правила SEC и CFTC еще будут выпускать в рамках имеющихся полномочий, особенно в чувствительных областях вроде классификации токенов, стейблкоинов и предиктивных рынков; в‑третьих, до созыва 120-го созыва Конгресса отрасль может перейти к продвижению более узких по охвату самостоятельных законопроектов, чтобы обойти общую тупиковую ситуацию вокруг CLARITY Act.
Для крипторынка регуляторные границы становятся вычисляемыми, но тех, кто устанавливает эти границы, становится все меньше. В «окно» отсутствия законодательства каждое действие по разработке правил тремя комиссарами может масштабироваться рынком до уровня политического сигнала. Отрасль, приветствуя более дружелюбное регулирование, также должна подготовиться к тому, что правила могут быть недолговечными.