Tiga Pertanyaan tentang Kekuasaan Pasar Platform: Ada atau tidak, Mengatur atau tidak, Cara Mengaturnya

Berdasarkan contoh kasus pengawasan dari negara-negara dengan pasar yang sangat terstandardisasi seperti di Eropa dan Amerika, artikel ini mencoba menjawab tiga pertanyaan seperti berikut:
1、Apakah platform memiliki kekuasaan pasar. Kesimpulannya: ada, tetapi tidak berarti itu melanggar hukum
2、Perlukah membatasi kekuasaan pasar. Kesimpulannya: bukan berarti tanpa syarat tidak boleh
3、Bagaimana cara melakukan pembatasan? Ada prinsip kualitatif, yaitu platform tidak boleh sama dengan pasar atau berada di atas pasar (begitu juga pemerintah tidak boleh), tetapi sulit dijelaskan dengan satu kalimat
Ini berkaitan dengan perhitungan dan pasal-pasal hukum, cukup rumit. Saya akan berusaha menulisnya agar tidak terlalu rumit (karena itu, saat menyederhanakan mungkin memang ada kekeliruan). Namun artikel ini sungguh tidak cocok untuk orang yang suka membaca ajakan slogan, memukul rata, dan berpura-pura pintar. Selain itu tulisannya cukup panjang dan cukup menguji kemampuan Anda “memahami konteks”. Anda juga perlu sedikit bekal dasar, misalnya bisa membedakan kekuasaan dan hak (yang tidak sama derajatnya), atau yang suka berpihak dan bertanya saya sebenarnya berdiri di kubu yang mana—sebaiknya belok ke kanan dan keluar.
Sudah dibicarakan sebelumnya.
Apakah platform adalah perantara itu bukanlah masalah yang terlalu penting. Bahkan bisa dikatakan bahwa perantara itu sendiri bukanlah istilah yang terlalu penting.
Pada dasarnya, platform adalah perantara penjodoh (matching). Ciri perantara penjodoh adalah menarik komisi dari keberhasilan penjodohan, jadi kalimat “jika tidak membuat perantara mengambil selisih” pada dasarnya tidak bisa dikenakan langsung padanya. Secara luas, mungkin juga bisa dilakukan demikian.
Segala aktivitas bisnis membutuhkan perantara. Pedagang grosir adalah perantara, mal adalah perantara, perusahaan kartu kredit adalah perantara, situs pemesanan hotel juga perantara. Selama perantara bisa menurunkan biaya pencarian, kredit, pembayaran, logistik, dan transaksi, mengambil sebagian pendapatan transaksi adalah hal yang normal dalam pertukaran bisnis. Transaksi yang semula harus melewati lima lapis perantara untuk selesai, jika dipadatkan oleh platform perjodohan menjadi satu kali klik, maka meskipun platform itu mengambil uang yang cukup besar dari situ, tidak bisa disimpulkan darinya bahwa platform memperoleh laba yang “tidak seharusnya diperoleh”.
Bahkan jika platform menyingkirkan berapa banyak bisnis tradisional, di Eropa maupun Amerika, itu bukanlah hal yang khusus menjadi perhatian kebijakan persaingan. Model bisnis baru menggantikan model bisnis lama adalah sesuatu yang memang sering terjadi dalam persaingan pasar.
Masalah sebenarnya muncul di tempat lain: ketika sebuah perantara menjadi cukup sukses sehingga banyak pembeli dan penjual berkumpul di sana, ia tidak lagi sekadar peserta pasar biasa, melainkan mulai menjadi bagian dari pasar itu sendiri. Ia dapat menentukan siapa yang boleh masuk, bagaimana barang diurutkan, bagaimana transaksi dibebankan biayanya, harga seperti apa yang mendapatkan arus (traffic), dan apakah seorang pedagang yang tidak puas dengan aturan-aturan itu bisa benar-benar keluar atau tidak.
Ini: kekuasaan pasar (market power). Definisi yang lama dipakai oleh Mahkamah Agung AS adalah kemampuan perusahaan untuk menaikkan harga di atas tingkat pasar kompetitif; yang lebih kuat adalah “kekuatan monopoli”, yang biasanya berarti kemampuan mengendalikan harga atau menyingkirkan persaingan. [1]
Namun kekuasaan pasar hanyalah sebuah istilah; tidak otomatis berarti perilaku melanggar hukum. Jika suatu perusahaan mendapat pangsa pasar yang besar karena produknya lebih baik dan lebih efisien, kebijakan antitrust tidak otomatis menuntut agar ia dipecah menjadi lebih kecil. Yang benar-benar diperhatikan antitrust adalah: apakah para pesaing, pedagang, dan konsumen masih dapat secara efektif membatasinya, dan apakah perusahaan menggunakan kekuatan yang sudah diperolehnya untuk memutus pembatasan tersebut. [1]
Jadi, masalah yang benar-benar sulit bagi regulasi platform bukan lagi “haruskah platform diatur atau tidak”, melainkan tiga masalah lain: kapan sebuah platform telah mendapatkan kekuasaan pasar yang layak mendapat perhatian? kapan kekuasaan itu mulai merusak persaingan? dan sejauh mana regulasi harus mengatur agar efisiensi yang diciptakan platform tidak ikut musnah?
Sejumlah kasus di Eropa dan Amerika selama lebih dari sepuluh tahun terakhir, sengaja saya mengecualikan kasus-kasus regulasi yang berkaitan dengan konten (biasanya menyangkut ideologi), dan memfokuskan pada hal-hal murni bisnis dan murni ekonomi. Kasus-kasus itu memberi satu jawaban dengan kemiripan, tetapi juga tidak sepenuhnya identik.
Kasus regulasi di Eropa: Booking.com, sebuah kasus perantara yang mengalami pasang-surut selama hampir sepuluh tahun. Pertarungan bolak-balik antara perusahaan dan regulator sangat menarik dan representatif: apakah platform punya hak untuk membatasi penjualan hotel dengan harga lebih rendah di kanal lain melalui kontrak??
Struktur bisnis dasar Booking tidak rumit. Hotel menempatkan kamar di platform, Booking mendatangkan banyak konsumen ke hotel, lalu menyelesaikan pencarian, perbandingan, penilaian, dan pemesanan; setelah transaksi selesai, barulah komisi dipungut. Platform sendiri tidak perlu menjalankan sebuah hotel, sehingga bahkan tidak ada masalah “platform merangkap hakim dan ikut bertanding langsung”, yakni platform tidak punya bisnis sendiri (self-operated).
Kontradiksi muncul pada “klausul parity harga”.
Misalkan sebuah hotel di Booking mematok harga kamar 100 euro, Booking mengenakan komisi 15%, sehingga hotel akhirnya menerima 85 euro. Maka hotel tentu punya pemikiran: jika konsumen datang langsung ke situs resmiku, saya tidak perlu membayar komisi 15 euro—mengapa saya tidak menurunkan harga situs resmi menjadi 90 euro? —Inilah “mencegah perantara mengambil selisih harga” secara luas.
Ini tampak sepenuhnya sesuai dengan persaingan pasar, sehingga konsumen seharusnya bersorak.
Namun Booking punya logika bisnis lain yang juga bisa dipahami: konsumen mengetahui hotel tersebut kemungkinan justru karena Booking menanggung biaya pencarian, pencocokan informasi, sistem penilaian, serta pemasaran. Konsumen menggunakan Booking untuk menemukan hotel, namun akhirnya bertransaksi di situs web hotel; hotel menikmati layanan yang disediakan Booking, tetapi menghindari komisi platform.
Inilah apa yang dalam ilmu ekonomi disebut masalah free-riding (menumpang karya pihak lain).
Karena itu Booking menggunakan dalam jangka panjang apa yang disebut klausul parity harga. Pada awalnya, “klausul parity luas” menuntut hotel untuk tidak menawarkan syarat yang lebih menguntungkan di platform pemesanan online lain maupun saluran penjualannya sendiri. Kemudian Booking mempersempit batasannya: hotel boleh menawarkan harga yang lebih rendah di platform pemesanan lain, tetapi situs web resmi yang dikelolanya sendiri tidak boleh lebih murah daripada Booking. [2]
Masalahnya pun jadi lebih menarik di sini.
Jika harga di Booking adalah 100 euro dan harga di situs resmi hotel juga 100 euro, konsumen sebenarnya sangat sulit melihat biaya layanan perantara Booking. Bahkan jika cara penjualan lain hanya memerlukan 90 euro, konsumen tidak punya kesempatan untuk memilih melalui harga dan memberi tahu Booking: apakah layananmu benar-benar sepadan dengan selisih 10 euro itu.
Namun jika hotel bisa menjual seharga 90 euro di situs resminya sendiri, maka situasinya berbeda.
Konsumen bisa menilai sendiri: Booking memberi pencarian, penilaian/review, kredit, dan kemudahan; apakah saya bersedia membayar 10 euro lebih mahal untuk layanan itu? Jika bersedia, terus gunakan Booking; jika tidak, pergi ke situs web hotel.
Yang lebih penting: jika semakin banyak orang memilih yang belakangan, maka Booking akan benar-benar menghadapi tekanan harga—menurunkan komisi, meningkatkan layanan, atau membuktikan bahwa layanannya memang benar-benar sepadan dengan uang itu.
Otoritas Kartel Federal Jerman (lembaga federal independen yang menangani regulasi antitrust dan persaingan) justru mengikuti logika serupa: pada 2015, otoritas tersebut menyatakan klausul “best price” yang sempit milik Booking melanggar hukum persaingan Jerman dan Eropa, serta memerintahkannya untuk berhenti menggunakan. [2]
Booking menyatakan tidak puas, mengajukan gugatan, dan sempat menang di Pengadilan Tinggi Distrik Düsseldorf. Pembelaan inti yang diajukan platform tidaklah absurd: jika tidak bisa mencegah free-riding, ketika platform menginvestasikan sumber daya untuk membangun sistem pencarian dan pemesanan, namun terus-menerus dilewati oleh hotel, maka insentif investasi platform itu sendiri juga akan rusak.
Pada 21, Mahkamah Agung Jerman kembali membatalkan putusan pengadilan tingkat bawah, mengembalikan larangan yang dikeluarkan otoritas kartel federal Jerman. Pengadilan tinggi mengakui bahwa platform pemesanan hotel jelas dapat meningkatkan efisiensi transaksi, tetapi menyatakan bukti yang ada tidak cukup untuk membuktikan bahwa klausul parity harga yang sempit adalah syarat yang tidak bisa diabaikan agar Booking menyediakan layanan tersebut. Otoritas regulasi Jerman sebelumnya juga melakukan survei pasar, mengamati perilaku hotel dan konsumen setelah penghapusan klausul tersebut untuk menguji klaim bahwa tanpa klausul parity harga, platform tidak mungkin beroperasi secara efektif. [3]
Pada September 2024, sengketa tersebut makin masuk ke Pengadilan Uni Eropa. Pengadilan Uni Eropa dalam perkara C-264/23 dengan tegas menyatakan bahwa, baik untuk klausul parity harga luas maupun sempit, pada prinsipnya tidak boleh dianggap sebagai “pembatasan aksesori” yang diperlukan bagi bisnis inti platform hanya karena berfungsi mencegah free-riding, sehingga secara otomatis keluar dari pemeriksaan normal hukum persaingan. [4]
Perlu dicatat standar hukum ini: Pengadilan Uni Eropa tidak mengatakan bahwa semua klausul parity harga secara otomatis melanggar hukum dalam setiap situasi; melainkan menutup satu jalur pembelaan yang sangat penting—platform tidak bisa sekadar berkata “ini diperlukan untuk melindungi model bisnis saya”, lalu mengakhiri diskusi tentang efek kompetitif dan kebutuhan. [4]
Ini juga menjelaskan mengapa kasus ini benar-benar layak diamati, bukan karena “Eropa menyerang platform besar”.
Pengadilan tidak pernah menyangkal efisiensi transaksi yang diciptakan Booking. Titik perselisihannya ada di sini: demi melindungi efisiensi tersebut, apakah benar-benar perlu membatasi hotel agar tidak melakukan persaingan harga melalui saluran penjualannya sendiri.
Artinya, kedua belah pihak sama-sama punya satu pembukuan (catatan biaya).
Satu sisi adalah biaya investasi platform yang ditumpangi (free-riding); sisi lain adalah biaya yang timbul setelah persaingan harga diputus. Regulator tidak perlu peduli sisi mana yang lebih pantas dikasihani dan didukung, melainkan jenis pembatasan mana yang diperlukan, dan sejauh mana pembatasan itu sudah melampaui tingkat yang dibutuhkan untuk melindungi model bisnis platform.
Kemudian logika ini juga masuk dari penegakan kasus-per-kasus menjadi pengawasan pra-peraturan (ex ante).
Pada Mei 2024, Booking.com ditetapkan oleh Komisi Eropa sebagai “gatekeeper” dalam arti DMA. Kewajiban terkaitnya berlaku mulai 14 November tahun itu. [5] Pasal 5 ayat (3) DMA mensyaratkan gatekeeper mengizinkan pengguna bisnis menjual kepada konsumen dengan harga dan syarat berbeda melalui platform perantara lain atau melalui saluran penjualan langsung miliknya sendiri. Penilaian Komisi Eropa pada 2026 mengenai penerapan DMA juga mencantumkan penghapusan pembatasan parity seperti ini sebagai salah satu perubahan pasar yang sudah terjadi. [6]
Eropa telah menempuh jalur yang sangat jelas: mula-mula bertanya dalam kasus spesifik apakah suatu aturan platform membatasi persaingan, lalu melalui perdebatan yuridis menguji pembelaan efisiensi platform, dan akhirnya mengangkat sebagian dari masalah yang berulang itu menjadi aturan pendahuluan yang ditujukan kepada “penjaga gerbang”.
Namun jika di titik ini harus diambil kesimpulan sederhana—selama platform membatasi pilihan pedagang, regulasi harus melarangnya—Mahkamah Agung AS akan memberi contoh pembanding yang penting.
Tiga
Pada 2010, Departemen Kehakiman AS menggugat AmericanExpress, Visa, dan Mastercard—tiga jaringan kartu kredit terkenal.
Saat itu keduanya sama-sama memiliki tingkat yang berbeda “aturan anti-direct flow”: pedagang memang tahu bahwa kartu kredit yang berbeda menimbulkan biaya transaksi yang berbeda bagi mereka, tetapi mereka tidak bisa secara bebas mendorong konsumen menggunakan alat pembayaran dengan biaya lebih rendah melalui diskon, hadiah/insentif, atau penyediaan informasi biaya.
Visa dan Mastercard memilih untuk melunak. Melalui penyelesaian dengan Departemen Kehakiman, mereka setuju untuk mengizinkan pedagang memberikan diskon, mengekspresikan preferensi terhadap suatu metode pembayaran, serta memberi tahu konsumen perbedaan biaya yang ditimbulkan oleh beragam alat pembayaran. American Express membandel, memutuskan untuk terus berperkara. [7]
Logika Departemen Kehakiman cukup dekat dengan kasus Booking.
Misalkan konsumen membeli barang senilai 100 dolar AS. American Express membebankan biaya 3 dolar kepada pedagang, sementara kartu kredit lain hanya membebankan biaya 2 dolar.
Jika pedagang tidak bisa memberi tahu konsumen perbedaan ini, maka bagi konsumen, harga penggunaan dua kartu sama-sama 100 dolar. Jaringan pembayaran dengan biaya lebih rendah tidak bisa mengubah keunggulannya menjadi keunggulan harga yang dapat dilihat konsumen; jaringan berbiaya tinggi menghadapi tekanan persaingan yang menurun karenanya.
Pada 15 tahun, Pengadilan Distrik Federal di Eastern District of New York pertama kali mendukung pemerintah. Pengadilan menyatakan aturan anti-direct flow American Express melemahkan persaingan harga jaringan kartu kredit yang berfokus pada biaya pedagang, sehingga biaya pedagang meningkat dan model kompetisi berbiaya rendah terhalang masuk ke pasar. [8]
Pembalikan terjadi di Pengadilan Banding Sirkuit Kedua, yang membatalkan putusan sebelumnya. Pada Juni 2018, Mahkamah Agung mendukung American Express dengan skor 5 banding 4, mempertahankan hasil kemenangan—gameover. [9]
Pokok masalah yang diajukan Mahkamah Agung adalah: ketika berhadapan dengan jaringan kartu kredit pada pasar dua sisi, apakah pembukuan pemerintah hanya menghitung setengahnya?
Pedagang membayar biaya yang lebih tinggi kepada American Express—tentu itu adalah biaya. Tetapi jaringan kartu kredit akan menggunakan sebagian pendapatan itu untuk memberi pemegang kartu poin, cash back, dan hadiah serta layanan lain. Pedagang menerima kartu dengan biaya lebih tinggi sepenuhnya bisa karena kartu itu mampu menarik pelanggan dengan kemampuan dan kecenderungan konsumsi tertentu.
Karena itu, hanya membuktikan “sisi pedagang membayar biaya lebih tinggi” tidak cukup untuk membuktikan bahwa persaingan di seluruh pasar terkait telah dirugikan.
Mahkamah Agung berpendapat bahwa dalam platform dua sisi yang khusus seperti ini, pemerintah setidaknya perlu membuktikan bahwa efek anti-persaingan muncul pada seluruh pasar transaksi kartu kredit—misalnya kenaikan harga setelah kedua sisi digabungkan, volume transaksi yang ditekan, atau kerugian persaingan lain yang bisa diidentifikasi. Pada akhirnya pengadilan menilai pemerintah tidak menyelesaikan pembuktian tersebut. [9]
Ini tentu tidak berarti platform cukup mengatakan “saya menciptakan nilai bagi konsumen”, lalu aturan apa pun yang membatasi persaingan otomatis dianggap sah. Faktanya, putusan itu sendiri adalah analisis pasar yang ditentang keras oleh pendapat mayoritas—skor 5 banding 4—dan pemerintah AS serta opini minoritas menentangnya secara kuat. [9]
Namun kasus ini menyisakan peringatan yang sangat penting:
Keuntungan pedagang tidak sama dengan keuntungan seluruh pasar.
Jika platform menaikkan biaya untuk pedagang, itu tidak otomatis menyimpulkan efisiensi sosial menurun; sebaliknya, langkah regulasi menurunkan biaya untuk pedagang pun tidak otomatis membuktikan bahwa konsumen pada akhirnya pasti diuntungkan.
Booking mengingatkan regulator agar jangan hanya menghitung kerugian karena free-riding yang dialami platform.
American Express, sebaliknya, juga mengingatkan regulator bahwa jangan hanya menghitung biaya platform yang ditanggung pedagang.
Jika dua kasus ini digabungkan, letak paling sulit dari regulasi platform yang benar-benar terlihat: bukan membuktikan bahwa ada pihak yang mengalami kerugian karena aturan platform; melainkan membuktikan—kalimat berikutnya agak berbelit, tapi saya usahakan—bahwa kerugian tersebut dalam struktur persaingan yang utuh merupakan kerugian persaingan yang perlu diintervensi, dan bahwa intervensi menghasilkan manfaat yang lebih besar daripada efisiensi platform yang dikorbankan.
Empat
Selain harga, ada satu bentuk kekuasaan platform yang lebih tersembunyi: apakah Anda benar-benar bisa keluar, atau apakah Anda bisa menggunakan platform lain secara bersamaan.
Lihat saja tarik-ulur antara FTC (Komisi Perdagangan Federal AS) dan Surescripts.
Surescripts adalah jaringan resep elektronik yang menghubungkan fasilitas medis, apotek, dan pelaku pasar terkait lainnya. Di AS, Surescripts merupakan yang terbesar dan terluas, dengan konsensus industri bahwa “hampir semua resep elektronik AS mengalir melalui Surescripts”, sehingga dianggap sebagai infrastruktur inti untuk aliran resep elektronik di AS.
Dalam gugatan FTC 2019, perusahaan dituduh mempertahankan sekitar 95% pangsa pasar dalam dua pasar layanan resep elektronik yang relevan selama bertahun-tahun, dan meningkatkan biaya bagi pelanggan untuk menggunakan jaringan yang bersaing secara bersamaan melalui perjanjian eksklusif, diskon berbasis loyalitas, serta cara lain. [10]
FTC menggunakan satu istilah: multihoming, yaitu pelanggan yang menggunakan beberapa platform sekaligus.
Sebuah platform yang dominan tentu bisa berkata: saya tidak pernah melarang pelanggan keluar; siapa pun bisa memilih pesaing.
Namun kebijakan persaingan yang sesungguhnya tidak hanya tertarik pada apakah dalam kontrak ada tulisan “dilarang keluar”; melainkan berapa besar biaya ekonomi sesungguhnya untuk keluar atau menggunakan sekaligus platform kedua.
Untuk platform yang memiliki efek jaringan yang jelas, persoalan ini lebih penting lagi.
Semakin banyak konsumen, semakin pedagang mau bergabung; semakin banyak pedagang, konsumen pun semakin mau bertahan. Platform kompetitif baru harus sekaligus mengatasi masalah kekurangan skala di dua sisi. Jika platform yang sudah unggul membuat pelanggan tidak bisa dengan mudah menggunakan dua jaringan sekaligus melalui diskon loyalitas, perjanjian eksklusif, dan cara lain, maka pendatang baru akan makin sulit mengumpulkan skala yang cukup.
Kasus Surescripts tidak berujung pada satu kali persidangan penuh. Pada Maret 2023, Pengadilan Distrik federal memberikan putusan ringkas sebagian kepada FTC atas isu yang diperselisihkan; kemudian kedua belah pihak mencapai penyelesaian, dan pada Agustus tahun yang sama pengadilan menyetujui perintah final. Surescripts tidak mengakui seluruh fakta dalam gugatan FTC, tetapi setuju untuk tunduk pada serangkaian pembatasan tindakan selama periode 20 tahun. [11]
Pemerintah tidak mengatur berapa biaya yang seharusnya dikenakan Surescripts untuk layanannya; melainkan membatasi penggunaannya atas persyaratan mayoritas saham, kesepakatan eksklusif atau loyalitas untuk mengendalikan pelanggan, serta membatasi kemampuannya melalui pengaturan kontrak untuk menghalangi pelanggan agar bertransaksi dengan pesaing. Saat meninjau kasus ini pada 26, FTC secara khusus menegaskan bahwa perintah final melarang Surescripts menggunakan kontrak eksklusif atau loyalitas yang mensyaratkan agar pelanggan menyerahkan 50% atau lebih dari volume transaksi mereka kepadanya. [12]
Yang dipulihkan bukan “harga wajar” yang ditetapkan pemerintah, melainkan kemampuan pelanggan untuk benar-benar menggunakan platform kedua.
Ini sebenarnya sejalan dengan logika Booking.
Satu kasus melindungi persaingan harga di antara berbagai saluran penjualan, sedangkan kasus lain melindungi pengelolaan multi-platform dan kemampuan untuk benar-benar keluar.
Lima
Sementara ini, kasus antimonopoli FTC terhadap Amazon yang masih berjalan membawa masalah serupa kembali ke ritel online yang paling biasa.
Kasus ini memuat banyak tuduhan berbeda, termasuk soal Amazon yang berbisnis mandiri, Prime, logistik, dan sebagainya. Jika semuanya dihapus dan hanya melihat apa yang disebut FTC sebagai “anti-discountingmeasures” (langkah anti-diskon), maka akan lebih mudah untuk menyederhanakan.
Dalam gugatan 23 bersama 17 negara bagian, FTC menuduh bahwa Amazon akan menghukum penjual pihak ketiga yang menawarkan harga jauh lebih rendah melalui kanal ritel jaringan online lain lewat mekanisme platform, sehingga menghalangi pedagang dan platform ritel lain mengubah biaya yang lebih rendah menjadi harga yang lebih rendah. FTC juga menganalisis “layanan platform pasar online” sebagai pasar terkait dari sudut pandang penjual. [13]—hingga saat ini, ini masih berupa tuduhan FTC, bukan fakta melanggar yang sudah dikonfirmasi final oleh pengadilan.
Begini perhitungan FTC:
Misalkan biaya gabungan platform A adalah 15%, sedangkan platform B hanya 8%.
Jika pedagang ingin agar satu transaksi akhirnya bernilai 85 yuan, maka di platform A ia perlu menjual seharga 100 yuan, sedangkan di platform B cukup menjual sekitar 92 yuan. Jika konsumen melihat bahwa B lebih murah, mereka akan beralih ke B; karena B mendapat lebih banyak transaksi, A menghadapi tekanan untuk menurunkan biaya atau meningkatkan nilai layanan.
Pasar memberi harga pada layanan platform justru melalui mekanisme seperti ini.
Tetapi jika pedagang begitu menjual 92 yuan di B, maka di A akan mengalami paparan berat atau hukuman atas kualifikasi penjualan, maka pedagang yang rasional mungkin memilih agar B juga menjual 100 yuan.
Hasilnya cukup subtil.
Platform A tidak melarang keberadaan platform B, dan tidak mengharuskan B mengenakan biaya berapa pun, tetapi keunggulan biaya yang terbentuk dari penurunan biaya di platform B tidak bisa dengan lancar diubah menjadi keunggulan harga yang dapat dilihat konsumen.
FTC berpendapat bahwa mekanisme seperti ini bisa menghambat kanal lain menurunkan harga ritel, sekaligus bisa menghalangi platform kompetitif mengincar penjual dan konsumen berdasarkan biaya rendah. [13]
Amazon meminta pengadilan menolak tuduhan inti antimonopoli federal, tetapi Pengadilan Distrik federal Western District of Washington pada 2024 menolak permintaan itu, sehingga perkara tetap masuk ke tahap pengumpulan bukti dan persidangan. Hingga musim semi 2026, FTC menyatakan tahap temuan fakta pra-persidangan telah selesai, dan persidangan dijadwalkan pada Maret 2027. [15]
Maka sampai saat ini, belum bisa dikatakan bahwa AS sudah menggambar batas akhir untuk masalah ini.
Justru sebaliknya: ini menunjukkan bahwa di ritel online, apakah perilaku platform yang sama sebenarnya merupakan aturan normal untuk menjaga kualitas transaksi, atau memanfaatkan kekuasaan pasar untuk memutus persaingan harga lintas platform—hal seperti itu sampai hari ini masih perlu terus diperhitungkan di pengadilan.
Enam
Jika semua kasus ini diletakkan bersama, terlihat bahwa pengawasan platform di Eropa dan Amerika nyatanya tidak memiliki logika sederhana “platform besar harus diatur”. Model bisnis baru yang menggantikan model bisnis lama memang sering terjadi dalam persaingan pasar.
Platform sangat besar, tetapi itu tidak cukup untuk menjadi alasan regulasi tersendiri.
Keuntungan platform yang sangat tinggi pun tidak cukup untuk menjadi alasan regulasi secara sendirian.
Pedagang mengeluh bahwa biaya terlalu tinggi, tetapi itu masih belum cukup untuk menjadi alasan regulasi secara mandiri.
Banyak perusahaan tradisional keluar dari pasar karena munculnya model bisnis platform baru, namun itu juga tidak otomatis membuktikan bahwa persaingan dirugikan. Sistem persaingan memang mengizinkan model bisnis baru yang lebih efisien menggantikan model lama yang lebih tidak efisien.
Yang benar-benar patut dicermati adalah hal lain:
Apakah pasar masih punya kemampuan untuk membatasi platform juga?
Kemampuan seperti itu setidaknya mencakup beberapa lapisan:
Bisakah pedagang mengubah biaya yang dihematnya menjadi harga barang yang lebih rendah di kanal lain yang lebih murah?
Apakah pedagang bisa memberi tahu konsumen biaya riil yang ditimbulkan oleh berbagai kanal?
Apakah pedagang bisa mengoperasikan bisnis sekaligus di dua bahkan lebih platform?
Jika sebuah platform baru menawarkan biaya lebih rendah atau layanan yang lebih baik, bisakah keunggulan tersebut diubah menjadi harga, lalu lintas, dan pangsa pasar?
Jika semua mekanisme itu ada, maka sekalipun platform membebankan biaya yang sangat tinggi, tidak bisa membuktikan bahwa intervensi regulasi diperlukan. Bisa jadi ia memang hanya menyediakan layanan yang mahal namun bernilai.
Konsumen yang tahu tempat lain lebih murah tetap memilihnya; pedagang yang tahu platform lain mengenakan biaya lebih rendah tetap bersedia tinggal. Selama pilihan itu nyata dan dapat dijalankan, pasar sedang bekerja.
Masalah muncul ketika platform menggunakan skala yang sudah ada untuk melemahkan kemampuan pilihan itu sendiri melalui parity harga, anti-direct flow, perjanjian eksklusif, pengaturan loyalitas, peringkat, atau mekanisme lain.
Itulah mengapa cara paling “tepat cerdas” dalam kebijakan persaingan biasanya bukan langsung menetapkan angka “fee/komisi wajar” bagi platform.
Regulator sebenarnya sangat sulit mengetahui apakah sebuah platform harus mengenakan biaya 5%, 10%, atau 20%.
Sebuah platform yang mengenakan biaya 15% mungkin menyediakan layanan bernilai 20%; platform yang hanya mengenakan 5% pun dapat mengandalkan mekanisme eksklusif untuk menghalangi masuknya pesaing yang sebenarnya cukup butuh biaya 3%.
Jika pemerintah langsung menetapkan harga wajar platform, itu berarti regulator mulai menggantikan pasar dalam melakukan penetapan harga. Jelas ini tidak sesuai dengan ekonomi pasar.
Jadi dalam kasus Booking, regulator tidak memutuskan untuk menentukan komisi wajar Booking yang seharusnya dibayar oleh hotel; melainkan meminta agar pasar tetap memiliki ruang bagi hotel untuk melakukan persaingan harga melalui kanal lain.
Dalam kasus Surescripts, pemerintah tidak keluar untuk menghitung margin laba wajar bagi jaringan resep elektronik; melainkan menurunkan kemampuan platform untuk menghambat pelanggan menggunakan platform kompetitor melalui pengaturan eksklusif.
Dalam dakwaan FTC terhadap Amazon, juga bukan secara langsung menetapkan berapa biaya yang seharusnya dikenakan platform; melainkan menegaskan bahwa platform kompetitor lain punya kemungkinan untuk benar-benar mengubah keunggulan biaya mereka menjadi keunggulan harga.
Kasus American Express juga memandang dari sudut lain: regulator pasar tidak boleh, karena pedagang menanggung biaya lebih tinggi, melewati sisi lain—pendapatan platform dan efek persaingan seluruh pasar (termasuk kepentingan konsumen)—lalu langsung menyatakan bahwa pasar sudah dirugikan.
Pada akhirnya, prinsip yang dituju oleh beberapa kasus ini sebenarnya adalah hal yang sama:
Tujuan kebijakan persaingan bukanlah membuat pemerintah menetapkan harga bagi platform, melainkan sejauh mungkin menjaga agar pasar tetap memiliki kemampuan untuk menetapkan harga bagi platform.
Karena itu, menilai apakah suatu regulasi terhadap platform berhasil tidak bisa hanya dilihat apakah biaya platform turun, apakah keuntungan pedagang naik, bahkan tidak cukup hanya dilihat apakah harga yang dibayar konsumen di depan mata menurun. Jadi ini bukan soal kubu.
Standar yang lebih ketat seharusnya begini: setelah intervensi, apakah pedagang jadi lebih mudah memilih saluran; apakah konsumen jadi lebih mudah melihat biaya riil dari berbagai saluran; apakah platform baru jadi lebih mudah merebut transaksi dengan biaya lebih rendah atau layanan yang lebih baik; dan apakah platform yang ada masih memiliki cukup insentif untuk terus berinvestasi pada layanan yang benar-benar menciptakan nilai transaksi, seperti pencarian, kredit, pembayaran, dan lainnya.
Jika semua kondisi ini ada, dan sebuah platform pada akhirnya tetap mempertahankan biaya yang tinggi, laba yang besar, serta pangsa pasar yang luas, itu juga sepenuhnya bisa menjadi hasil persaingan yang tertib (ordered competition).
Kekuasaan pasar tentu ada.
Yang benar-benar perlu diberi batas bukanlah seberapa besar platform itu, atau berapa banyak ia bisa menghasilkan uang, melainkan apakah ia bisa memanfaatkan kekuasaan pasar yang sudah diperolehnya sehingga kemampuan pasar untuk membatasinya perlahan hilang.
Tujuh
Platform tidak bisa menjadi pasar itu sendiri.
Mempertahankan ekonomi pasar tidak harus berarti mempertahankan platform secara setara.
—— Edisi perdana, undian nitrogen ——
Catatan
[1] Departemen Kehakiman AS merangkum definisi dan perbedaan “market power” dan “monopoly power” dalam preseden Mahkamah Agung AS yang relevan. Putusan yang dirujuk mengartikan market power sebagai kemampuan perusahaan menaikkan harga melewati tingkat pasar kompetitif; monopoly power biasanya diartikan sebagai kemampuan mengendalikan harga atau menyingkirkan persaingan. Selain itu, hukum antitrust AS tidak secara otomatis menganggap pelanggaran hanya karena perusahaan memperoleh kekuatan pasar dengan produk yang lebih baik, kemampuan bisnis, dan lain-lain. U.S. Department of Justice, Monopoly Power and Market Power in Antitrust Law. https://www.justice.gov/archives/atr/monopoly-power-and-market-power-antitrust-law
[2] Penetapan dan pernyataan berita Bundeskartellamt pada 23 Desember 2015 terkait keputusan Booking.com. Dokumen menjelaskan mengapa setelah Booking beralih dari “klausul harga terbaik luas” menjadi “klausul harga terbaik sempit”, regulator tetap menilai bahwa yang terakhir membatasi persaingan harga penjualan kanal jaringan hotelnya sendiri. Bundeskartellamt, Narrow “best price” clauses of Booking also anticompetitive, 23 December 2015. https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/Pressemitteilungen/2015/23_12_2015_Booking.com.html
[3] Versi bahasa Inggris dari putusan kasus Booking.com, Mahkamah Agung Jerman, 18 Mei 2021. Putusan tersebut membatalkan penilaian Pengadilan Tinggi Düsseldorf sebelumnya, dan memastikan keputusan otoritas kartel federal Jerman terkait klausul parity harga yang sempit. Otoritas persaingan Jerman juga pernah melakukan survei atas efek pasar setelah penghapusan klausul parity. Federal Court of Justice, Decision of 18 May 2021, KVR 54/20. https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/EN/Others/BGH_Entscheidung_Booking_EN.pdf Bundeskartellamt, Competition and Consumer Protection in theDigital Economy: Effects of Narrow PriceParityClauses. https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/AktuelleMeldungen/2020/27_08_2020_Schriftenreihe_Digitales_7.html
[4] Putusan Pengadilan Uni Eropa pada 19 September 2024 dalam perkara C-264/23. Pengadilan menyatakan prinsip klausul parity harga luas maupun sempit pada prinsipnya tidak dapat diklasifikasikan sebagai “pembatasan aksesori” yang diperlukan bagi bisnis utama Booking; pengadilan juga mengakui bahwa platform pemesanan hotel online dapat memberi efisiensi yang signifikan bagi konsumen dan penyedia layanan akomodasi. Court of Justice of the European Union, Case C-264/23, Booking.com and Booking.com (Deutschland), Judgment 19 September 2024. https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2024-09/cp240145en.pdf https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/redirect/juris/document/document.jsf?docid=290211&doclang=EN
[5] Pada 13 Mei 2024, Booking ditunjuk oleh Komisi Eropa sebagai “gatekeeper” (Digital Markets Act) dan layanan perantara online Booking.com mulai memenuhi kewajiban kepatuhan terkait DMA sejak 14 November 2024. European Commission, Annual Report on the Digital Markets Act 2024. https://digital-markets-act.ec.europa.eu/document/download/8ed232e8-a674-4434-a13e-8712ea42b0f5_en
[6] (Digital Markets Act) Pasal 5(3) melarang gatekeeper menghalangi pengguna bisnis untuk menawarkan barang atau jasa yang sama kepada pengguna akhir dengan harga atau syarat berbeda melalui perantara online lain atau saluran penjualan langsung miliknya. Dokumen penilaian DMA tahun 2026 dari Komisi Eropa menyatakan bahwa penghapusan klausul parity kontrak tertentu telah memperluas ruang bagi pengguna bisnis untuk menetapkan harga sendiri. Regulation (EU) 2022/1925, Digital Markets Act, Article 5(3). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32022R1925 European Commission, Commission Staff Working Document on the Review of the Digital Markets Act, 28 April 2026. https://digital-markets-act.ec.europa.eu/document/download/788ff6d9-f0bf-47d2-80a8-611d5ee5bc51_en
[7] Pernyataan resmi Departemen Kehakiman AS yang menggugat American Express, Visa, dan Mastercard pada 2010. Visa dan Mastercard bersama pemerintah mencapai penyelesaian yang diusulkan, yang mengizinkan pedagang mengarahkan konsumen ke alat pembayaran dengan biaya lebih rendah melalui diskon, insentif, ekspresi preferensi, serta pengungkapan biaya; American Express memilih untuk terus melanjutkan gugatan. U.S. Department of Justice, Justice Department Sues American Express, MasterCard and Visa to Eliminate Rules Restricting Price Competition, 4 October 2010. https://www.justice.gov/archives/opa/pr/justice-department-sues-american-express-mastercard-and-visa-eliminate-rules-restricting
[8] Putusan Pengadilan Distrik Federal di Eastern District of New York, 2015. Pengadilan menyatakan aturan anti-direct flow American Express melemahkan persaingan harga antar jaringan kartu kredit dan menghasilkan efek aktual anti-persaingan. U.S. District Court for the Eastern District of New York, United States et al. v. American Express Co. et al., Decision, 19 February 2015. https://www.justice.gov/atr/case-document/file/485746/dl
[9] Mahkamah Agung AS, 25 Juni 2018, Ohio v. American Express Co., 585 U.S. 529 (2018), putusan 5 banding 4. Pendapat mayoritas beranggapan bahwa kartu kredit adalah platform transaksi dua sisi khusus, dan para penggugat tidak membuktikan bahwa efek anti-persaingan muncul secara keseluruhan pada pasar dua sisi yang relevan; pendapat minoritas menentang keras pembatasan pasar dan standar pembuktian tersebut. Supreme Court of the United States, Ohio et al. v. American Express Co. et al., No. 16-1454. https://www.supremecourt.gov/opinions/17pdf/16-1454_5h26.pdf
[10] Pada 2019 FTC menggugat Surescripts, menuduh bahwa selama bertahun-tahun Surescripts mempertahankan sekitar 95% pangsa pasar dalam dua pasar layanan electronic prescription routing dan eligibility, serta menggunakan pengaturan loyalitas, eksklusivitas, dan langkah lain untuk menghambat pelanggan “multihoming”, yaitu menggunakan secara bersamaan jaringan-jaringan yang bersaing. Federal Trade Commission, dokumen materi kasus Surescripts. https://www.ftc.gov/legal-library/browse/cases-proceedings/141-0210-surescripts-llc
[11] Pada Maret 2023, Pengadilan Distrik memberikan putusan ringkas sebagian kepada FTC; pada tahun yang sama kedua belah pihak mencapai penyelesaian, dan pada 9 Agustus pengadilan menyetujui perintah final. Perintah tersebut secara tegas mencatat bahwa Surescripts tidak mengakui maupun menyangkal tuduhan faktual substantif dalam gugatan FTC, sehingga artikel ini menyebutnya “pembatasan hasil kesepakatan”, bukan pengakuan seluruh fakta pelanggaran setelah persidangan lengkap. FTC, FTC Reaches Proposed Settlement with Surescripts in Illegal Monopolization Case, 27 July 2023. https://www.ftc.gov/news-events/news/press-releases/2023/07/ftc-reaches-proposed-settlement-surescripts-illegal-monopolization-case U.S. District Court, Stipulated Order, 9 August 2023. https://www.ftc.gov/system/files/ftc_gov/pdf/surescriptsstipulatedorder.pdf
[12] FTC menjelaskan saat meninjau kasus Surescripts pada 2026 bahwa perintah final melarang perusahaan menggunakan kontrak eksklusif atau loyalitas yang mensyaratkan pelanggan menyerahkan 50% atau lebih dari volume transaksi mereka kepada Surescripts, serta membatasi pengaturan kontrak lain yang menghalangi pelanggan untuk bertransaksi dengan pesaing. Federal Trade Commission, How Loyalty Discounts Between Firms Harm Competition When There Are Network Effects: FTC v. Surescripts, 13 February 2026. https://www.ftc.gov/enforcement/competition-matters/2026/02/how-loyalty-discounts-between-firms-harm-competition-when-there-are-network-effects-ftc-v-surescripts
[13] Gugatan antimonopoli 2023 FTC dan beberapa negara bagian terhadap Amazon. Di sana FTC memasukkan “anti-discounting measures” sebagai salah satu dakwaan inti, dengan alasan mekanisme tersebut akan menghukum penjual, mencegah kanal ritel online lain menawarkan harga lebih rendah daripada Amazon, dan menghambat platform bersaing memperoleh skala. Yang dikutip di sini adalah dakwaan penggugat, bukan penetapan fakta pengadilan pada akhirnya. Federal Trade Commission, FTC Sues Amazon for Illegally Maintaining Monopoly Power, 26 September 2023. https://www.ftc.gov/news-events/news/press-releases/2023/09/ftc-sues-amazon-illegally-maintaining-monopoly-power FTC, halaman kasus eCommerce Amazon. https://www.ftc.gov/legal-library/browse/cases-proceedings/1910129-1910130-amazoncom-inc-amazon-ecommerce
[14] Pengadilan Distrik federal di Western District of Washington pada 30 September 2024 menolak permohonan Amazon untuk membatalkan gugatan inti antimonopoli federal FTC, tetapi mengizinkan sebagian tuntutan berdasarkan hukum negara bagian untuk dicabut. Penolakan untuk membatalkan berarti tuduhan cukup untuk berlanjut dalam proses gugatan, dan tidak berarti pengadilan sudah memutuskan secara final bahwa klaim fakta FTC terbukti benar. FTC case docket, Order on Motions to Dismiss, 30 September 2024; lihat halaman materi kasus FTC Amazon eCommerce: https://www.ftc.gov/legal-library/browse/cases-proceedings/1910129-1910130-amazoncom-inc-amazon-ecommerce
[15] Hingga April 2026, kesaksian FTC kepada Kongres AS menyatakan bahwa temuan fakta pra-persidangan dalam kasus Amazon telah selesai, dengan rencana persidangan pada Maret 2027 di Pengadilan Distrik Federal untuk Distrik Barat Negara Bagian Washington. Federal Trade Commission, Congressional Testimony, 15 April 2026. https://www.ftc.gov/system/files/ftc_gov/pdf/p994811-ftc-oversight-testimony-senate-commerce-committee-2026.pdf