Drei Fragen zur Marktmacht von Plattformen: Gibt es sie? Wird sie kontrolliert? Wie wird sie kontrolliert?

Anhand der Aufsichtsbeispiele aus Europa und den USA, also aus „standardmäßig marktwirtschaftlich“ geprägten Ländern, versucht dieser Artikel, drei Fragen zu beantworten:
1、Hat eine Plattform Marktmacht? Das Fazit lautet: Ja, aber nicht gleichbedeutend mit Rechtswidrigkeit
2、Sollte die Marktmacht eingeschränkt werden. Das Fazit lautet: Nicht bedingungslos dagegen
3、Wie soll man die Einschränkung umsetzen? Es gibt qualitative Grundsätze: Die Plattform darf nicht gleichbedeutend mit dem Markt sein oder über dem Markt stehen (das gilt auch für die Regierung), aber es ist schwer, das in einem Satz klar zu erklären
Das betrifft die Abwägung von Begründungen und Gesetzesnormen; es ist ziemlich komplex im Kopf. Ich versuche, es so wenig wie möglich kompliziert zu machen (daher kann es beim Vereinfachen durchaus zu Lücken kommen). Aber dieser Artikel eignet sich tatsächlich nicht für Menschen, die gerne Parolen rufen, mit der Keule wedeln oder mit Pointen jonglieren. Außerdem ist der Text recht lang und verlangt einiges an „Kontextverständnis“. Außerdem braucht es ein Grundmaß an Zivilisation im Denken: zum Beispiel sollte man Macht und Rechte einigermaßen auseinanderhalten können; oder wenn man gern Lager bildet und fragt, auf welcher Seite ich stehe—dann empfehle ich, einfach rechts rauszugehen.
Das war vorher so vereinbart worden.
Ob eine Plattform als Vermittler fungiert oder nicht, ist keine besonders wichtige Frage. Man könnte sogar sagen, dass der Begriff „Vermittler“ selbst nicht besonders aussagekräftig ist.
Tatsächlich fungiert die Plattform als Partnervermittlung. Charakteristisch für eine Partnervermittlung ist, dass sie eine Provision auf Basis erfolgreicher Transaktionen erhält. Daher trifft die Aussage „Lass den Vermittler nicht profitieren“ hier nicht wirklich zu. Im weiteren Sinne ist diese Interpretation jedoch ebenfalls gültig.
Jede Geschäftstätigkeit benötigt Zwischenhändler. Großhändler sind Zwischenhändler, Einkaufszentren sind Zwischenhändler, Kreditkartenunternehmen sind Zwischenhändler und Hotelbuchungsportale sind Zwischenhändler. Solange Zwischenhändler Such-, Kredit-, Zahlungs-, Logistik- und Transaktionskosten senken können, ist es üblich, dass sie einen Teil des Transaktionsumsatzes einbehalten – das ist ein normaler Geschäftsaustausch. Eine Transaktion, die ursprünglich fünf Vertriebsstufen erforderte, kann durch eine Vermittlungsplattform auf einen einzigen Klick reduziert werden. Selbst wenn die Plattform damit beträchtliche Gewinne erzielt, kann daraus nicht geschlossen werden, dass sie Gewinne erzielt hat, die ihr „nicht zugestanden hätten“.
Auch wenn Plattformen viele traditionelle Unternehmen verdrängen, stellt dies für die Wettbewerbspolitik in Europa und Amerika kein großes Problem dar. Dass neue Geschäftsmodelle alte ersetzen, ist ein natürlicher Bestandteil des Wettbewerbs.
Das eigentliche Problem entsteht woanders: Sobald ein Brokerhaus erfolgreich genug ist und eine große Anzahl von Käufern und Verkäufern anzieht, hört es auf, nur ein gewöhnlicher Marktteilnehmer zu sein, und wird selbst Teil des Marktes. Es kann dann entscheiden, wer Zugang erhält, wie Produkte eingestuft werden, wie Transaktionen abgerechnet werden, welche Preise nötig sind, um Kunden zu gewinnen, und ob ein Händler, der mit diesen Regeln unzufrieden ist, den Markt verlassen kann.
Dies ist Marktmacht. Eine vom Obersten Gerichtshof der USA seit langem verwendete Definition ist die Fähigkeit eines Unternehmens, die Preise über das Wettbewerbsniveau anzuheben; eine noch stärkere Definition ist die „Monopolmacht“, die in der Regel die Fähigkeit bedeutet, Preise zu kontrollieren oder den Wettbewerb auszuschalten. [1]
Marktmacht ist jedoch nur ein Begriff und bedeutet nicht zwangsläufig illegales Verhalten. Erlangt ein Unternehmen einen großen Marktanteil aufgrund besserer Produkte und höherer Effizienz, so verlangt das Kartellrecht keine Zerschlagung. Im Kern geht es beim Kartellrecht darum, ob Wettbewerber, Unternehmen und Verbraucher das Unternehmen noch wirksam einschränken können und ob es seine erlangte Marktmacht nutzt, um diese Einschränkungen zu verhindern. [1]
Die eigentliche Herausforderung bei der Regulierung von Plattformen besteht daher nicht darin, ob Plattformen reguliert werden sollten, sondern vielmehr in drei anderen Fragen: Wann erlangten Plattformen eine nennenswerte Marktmacht? Wann begann diese Macht, den Wettbewerb zu beeinträchtigen? Und wo sollte die Regulierung reichen, um die ursprünglich von den Plattformen geschaffene Effizienz nicht zu zerstören?
Ich habe in den letzten zehn Jahren in einigen europäischen und amerikanischen Fällen bewusst inhaltsbezogene Regulierungsfälle (die oft ideologische Aspekte beinhalten) ausgeklammert und mich stattdessen auf rein kommerzielle und wirtschaftliche Fragen konzentriert. Die Ergebnisse weisen zwar Ähnlichkeiten auf, sind aber nicht völlig identisch.
Europäische Regulierungsfallstudie: Booking.com – ein Fall, der sich über fast ein Jahrzehnt mit erheblichen Höhen und Tiefen erstreckte. Der Schlagabtausch zwischen dem Unternehmen und den Regulierungsbehörden ist faszinierend und beispielhaft: Darf eine Plattform Händlern vertraglich untersagen, über andere Kanäle zu niedrigeren Preisen zu verkaufen?
Booking.com hat ein einfaches Geschäftsmodell. Hotels listen ihre Zimmer auf der Plattform, und Booking.com vermittelt den Hotels zahlreiche Kunden, die dort suchen, vergleichen, bewerten und buchen. Nach Abschluss der Transaktion erhält Booking.com Provisionen. Die Plattform selbst betreibt keine Hotels, daher gibt es auch nicht das Problem, dass sie gleichzeitig Vermittler und Spieler ist – Booking.com betreibt also keine eigenen Hotels.
Der Konflikt entsteht durch die „Preisparitätsklausel“.
Angenommen, der Zimmerpreis eines Hotels auf Booking.com beträgt 100 €. Booking.com behält eine Provision von 15 % ein, sodass dem Hotel 85 € bleiben. Das Hotel könnte sich nun fragen: Wenn die Kunden direkt über meine Website buchen, muss ich die 15 € Provision nicht zahlen. Warum kann ich den Preis dann nicht auf meiner Website auf 90 € senken? – Im Prinzip bedeutet das, den Gewinn des Vermittlers zu eliminieren.
Dies scheint vollkommen im Einklang mit dem Wettbewerb auf dem Markt zu stehen, und die Verbraucher sollten dies begrüßen.
Booking.com verfolgt hingegen eine andere, ebenso nachvollziehbare Geschäftslogik: Kunden erfahren möglicherweise gerade deshalb von einem Hotel, weil Booking.com die Kosten für Suche, Informationsabgleich, Bewertungssysteme und Marketing trägt. Kunden finden Hotels über Booking.com, schließen die Buchung aber letztendlich auf der offiziellen Website des Hotels ab; das Hotel profitiert von den Dienstleistungen von Booking.com, spart sich aber die Provision der Plattform.
Dies ist in der Wirtschaftswissenschaft als Trittbrettfahrerproblem bekannt.
Booking nutzte daher schon lange die sogenannte Preisparitätsklausel. Die ursprüngliche, weit gefasste Preisparitätsklausel verpflichtete Hotels, keine günstigeren Angebote auf anderen Online-Buchungsplattformen oder über ihre eigenen Vertriebskanäle anzubieten. Später schränkte Booking die Bestimmungen ein: Hotels durften zwar niedrigere Preise auf anderen Buchungsplattformen anbieten, ihre eigene, öffentlich betriebene Website durfte jedoch weiterhin nicht günstiger sein als Booking. [2]
Hier wird das Problem interessant.
Beträgt der Preis auf Booking.com 100 € und wird er auch auf der offiziellen Website des Hotels mit 100 € angegeben, haben Verbraucher kaum die Möglichkeit, die tatsächlichen Kosten der Vermittlungsleistung von Booking.com zu erkennen. Selbst wenn eine andere Vertriebsmethode nur 90 € kostet, können Verbraucher Booking.com durch die Preisauswahl nicht mitteilen, ob ihnen die zusätzlichen 10 € wert sind.
Anders verhält es sich jedoch, wenn das Hotel es auf seiner eigenen Website für 90 Euro verkaufen kann.
Verbraucher können selbst entscheiden: Booking bietet Suche, Bewertungen, Glaubwürdigkeit und Komfort; bin ich bereit, für diese Leistungen 10 Euro extra zu bezahlen? Wenn ja, nutze ich Booking weiterhin; wenn nein, gehe ich auf die offizielle Website des Hotels.
Noch wichtiger ist jedoch, dass Booking, wenn sich immer mehr Menschen für die zweite Option entscheiden, unter echten Preisdruck geraten wird: niedrigere Provisionen, bessere Leistungen oder der Beweis, dass die angebotenen Leistungen ihr Geld tatsächlich wert sind.
Nach ähnlicher Logik urteilte das Bundeskartellamt (eine unabhängige Bundesbehörde, die für die Regulierung von Kartell- und Wettbewerbsrecht zuständig ist) im Jahr 2015, dass die „Bestpreisbedingungen“ von Booking gegen deutsches und europäisches Wettbewerbsrecht verstießen, und ordnete an, dass das Unternehmen deren Anwendung einstellen müsse. [2]
Booking.com widersprach und reichte Klage ein, die sie sogar vor dem Oberlandesgericht Düsseldorf gewann. Die zentrale Verteidigung der Plattform war nicht abwegig: Wenn Trittbrettfahrerverhalten nicht verhindert werden kann und die in den Aufbau des Such- und Buchungssystems investierten Ressourcen der Plattform ständig von Hotels umgangen werden, werden die Investitionsanreize der Plattform untergraben.
Im Jahr 2021 hob der Bundesgerichtshof das Urteil der Vorinstanz auf und bestätigte die einstweilige Verfügung des Bundeskartellamts. Der Gerichtshof räumte zwar ein, dass Hotelbuchungsplattformen die Transaktionseffizienz deutlich verbessern könnten, befand jedoch, dass die vorliegenden Beweise nicht ausreichten, um zu belegen, dass die Paritätsklausel im engeren Sinne eine unabdingbare Voraussetzung für Booking.com sei, um diese Dienstleistungen anbieten zu können. Deutsche Regulierungsbehörden hatten zuvor Marktforschung betrieben, um das Verhalten von Hotels und Verbrauchern nach der Streichung der Klausel zu beobachten und die Behauptung zu überprüfen, dass „Plattformen ohne Paritätsklauseln nicht effektiv funktionieren können“. [3]
Im September 2024 wurde der Streitfall vor dem Gerichtshof der Europäischen Union verhandelt. Im Fall C-264/23 stellte der Gerichtshof der Europäischen Union klar, dass weder weit noch eng gefasste Preisparitätsklauseln grundsätzlich als „nebensächliche Beschränkungen“ angesehen werden können, die für das Kerngeschäft einer Plattform notwendig sind, nur weil sie Trittbrettfahrerverhalten verhindern, und sie somit automatisch von der normalen wettbewerbsrechtlichen Prüfung ausnehmen. [4]
Hierbei ist eine rechtliche Maßnahme zu beachten: Der Europäische Gerichtshof sagt nicht, dass alle Preisparitätsklauseln unter allen Umständen zwangsläufig illegal sind, sondern verschließt vielmehr einen sehr wichtigen Verteidigungsweg – Plattformen können nicht einfach sagen: „Dies ist notwendig, um mein Geschäftsmodell zu schützen“ und damit die Diskussion über die Wettbewerbswirkung und die Notwendigkeit beenden. [4]
Dies zeigt auch, dass das, was in diesem Fall wirklich beachtenswert ist, nicht das "europäische Vorgehen gegen große Plattformen" ist.
Das Gericht hat die durch Booking.com geschaffene Transaktionseffizienz nie bestritten. Der Streitpunkt liegt hier: Ist es wirklich notwendig, Hotels daran zu hindern, ihre eigenen Vertriebskanäle für den Preiswettbewerb zu nutzen, um diese Effizienz zu schützen?
Mit anderen Worten: Es gibt Schulden auf beiden Seiten.
Einerseits entstehen die Kosten für Trittbrettfahrerinvestitionen auf der Plattform; andererseits die Kosten, die durch den Wegfall des Preiswettbewerbs entstehen. Regulierungsbehörden sollten sich nicht damit befassen, welche Seite mehr Verständnis und Unterstützung verdient, sondern vielmehr damit, welche Beschränkungen notwendig sind und welche über das zum Schutz des Geschäftsmodells der Plattform Erforderte hinausgehen.
Später verlagerte sich diese Logik von der Durchsetzung im Einzelfall hin zur Überwachung vor dem Ereignis.
Booking.com wurde im Mai 2024 von der Europäischen Kommission gemäß dem Gesetz über digitale Märkte (Digital Markets Act, DMA) als „Gatekeeper“ eingestuft, und seine Verpflichtungen traten am 14. November desselben Jahres in Kraft. [5] Artikel 5 Absatz 3 des DMA verpflichtet Gatekeeper-Plattformen, gewerblichen Nutzern zu ermöglichen, über andere Vermittlungsplattformen oder eigene Direktvertriebskanäle zu unterschiedlichen Preisen und Konditionen an Verbraucher zu verkaufen. Die Bewertung der Umsetzung des DMA durch die Europäische Kommission im Jahr 2026 führte die Aufhebung dieser Preisunterbrechungsbeschränkungen ebenfalls als eine der eingetretenen Marktveränderungen an. [6]
Europa hat dabei einen ganz klaren Weg beschritten: Zunächst wird in konkreten Fällen geprüft, ob eine Plattformregel den Wettbewerb einschränkt; dann werden im Rahmen der gerichtlichen Auseinandersetzung die Effizienzargumente der Plattform überprüft; und schließlich werden einige der wiederkehrenden Probleme in Ex-ante-Regeln aufgenommen, die auf „Gatekeeper“ abzielen.
Aber wenn wir hieraus eine einfache Schlussfolgerung ziehen – nämlich dass eine Regulierung dies verbieten sollte, solange eine Plattform die Wahlmöglichkeiten der Händler einschränkt –, dann würde der Oberste Gerichtshof der USA ein sehr wichtiges Gegenbeispiel liefern.
drei
Im Jahr 2010 verklagte das US-Justizministerium American Express, Visa und Mastercard – drei bekannte Kreditkartennetzwerke.
Damals hatten sie alle in unterschiedlichem Maße „Anti-Traffic-Regeln“: Obwohl die Händler wussten, dass unterschiedliche Kreditkarten für sie zu unterschiedlichen Transaktionskosten führen würden, konnten sie die Verbraucher nicht frei dazu ermutigen, kostengünstigere Zahlungsmittel durch Rabatte, Prämien oder die Bereitstellung von Kosteninformationen zu verwenden.
Visa und Mastercard gaben nach. Sie einigten sich mit dem US-Justizministerium und stimmten zu, dass Händler Rabatte anbieten, Präferenzen für bestimmte Zahlungsmethoden äußern und Verbraucher über die Kostenunterschiede zwischen verschiedenen Zahlungsmitteln informieren dürfen. American Express hingegen weigerte sich hartnäckig, nachzugeben, und beschloss, den Rechtsstreit fortzusetzen. [7]
Die Argumentation des Justizministeriums ähnelt stark der im Fall Booking.
Angenommen, ein Kunde kauft Waren im Wert von 100 Dollar. Bei American Express fallen für den Händler Kosten in Höhe von 3 Dollar an, während bei einer anderen Kreditkarte nur Kosten in Höhe von 2 Dollar anfallen.
Können Händler die Verbraucher nicht über diesen Unterschied informieren, kostet die Nutzung beider Karten für die Verbraucher jeweils 100 Dollar. Das kostengünstigere Zahlungsnetzwerk kann seine Vorteile nicht in einen sichtbaren Preisvorteil für die Verbraucher umsetzen, wodurch der Wettbewerbsdruck auf das teurere Netzwerk sinkt.
Im Jahr 2015 bestätigte das US-Bezirksgericht für den östlichen Bezirk von New York erstmals die Entscheidung der Regierung. Das Gericht stellte fest, dass die wettbewerbshemmenden Regeln von American Express den Preiswettbewerb zwischen Kreditkartennetzwerken im Bereich der Händlergebühren schwächten, die Händlergebühren erhöhten und den Markteintritt kostengünstiger Konkurrenzmodelle behinderten. [8]
Die Kehrtwende erfolgte durch das Berufungsgericht des zweiten Bezirks, das das ursprüngliche Urteil aufhob. Im Juni 2018 entschied der Oberste Gerichtshof erneut mit 5:4 Stimmen zugunsten von American Express und bestätigte damit seine Entscheidung – der Fall war entschieden. [9]
Die zentrale Frage, die der Oberste Gerichtshof aufwirft, lautet: Hat die Regierung angesichts eines zweiseitigen Kreditkartennetzwerks nur die halbe Wahrheit betrachtet?
Händler zahlen höhere Gebühren an American Express, was natürlich Kosten verursacht. Kreditkartennetzwerke verwenden jedoch einen Teil dieser Einnahmen, um Karteninhabern Punkte, Cashback und andere Prämien und Dienstleistungen anzubieten. Ein Händler akzeptiert möglicherweise gerade deshalb eine Kreditkarte mit höheren Gebühren, weil diese Kunden mit einer bestimmten Kaufkraft und bestimmten Präferenzen anzieht.
Daher reicht der bloße Nachweis, dass „Händler höhere Gebühren zahlten“, nicht aus, um zu beweisen, dass der Wettbewerb auf dem gesamten relevanten Markt beeinträchtigt wurde.
Der Oberste Gerichtshof entschied, dass die Regierung auf einer solchen speziellen bilateralen Handelsplattform zumindest nachweisen müsse, dass es im gesamten Kreditkartenmarkt zu wettbewerbswidrigen Auswirkungen komme, wie etwa Preiserhöhungen nach Berücksichtigung beider Seiten, verringerte Handelsvolumina oder andere erkennbare Wettbewerbsnachteile. Das Gericht befand letztlich, dass die Regierung diesen Nachweis nicht erbracht habe. [9]
Das bedeutet keinesfalls, dass Plattformen einfach behaupten können: „Ich schaffe Mehrwert für die Verbraucher“ und jede wettbewerbsbeschränkende Regel durchgesetzt werden kann. Tatsächlich fiel das Urteil mit 5 zu 4 Stimmen aus, wobei die US-Regierung und die Minderheitsmeinung den marktanalytischen Ansatz der Mehrheit entschieden ablehnten. [9]
Dieser Fall birgt jedoch eine sehr wichtige Warnung:
Die Interessen von Unternehmen sind nicht deckungsgleich mit den Interessen des Gesamtmarktes.
Die Tatsache, dass Plattformen die Gebühren für Händler erhöhen, bedeutet nicht automatisch einen Rückgang der sozialen Effizienz; umgekehrt beweist die Tatsache, dass regulatorische Maßnahmen die Gebühren für Händler senken, nicht automatisch, dass die Verbraucher letztendlich davon profitieren werden.
Booking hat die Regulierungsbehörden daran erinnert, dass sie nicht nur die Verluste berechnen dürfen, die der Plattform durch kostenlose Nutzung entstehen.
American Express erinnerte seinerseits die Regulierungsbehörden daran, dass sie nicht nur die von den Händlern getragenen Plattformkosten berücksichtigen sollten.
Wenn man die beiden Fälle zusammen betrachtet, wird die eigentliche Schwierigkeit der Plattformregulierung deutlich: Es geht nicht darum zu beweisen, dass jemand aufgrund der Plattformregeln Verluste erlitten hat, sondern vielmehr darum zu beweisen – und das Folgende ist äußerst kompliziert, aber ich habe mein Bestes gegeben –, dass solche Verluste einen Wettbewerbsnachteil darstellen, der ein Eingreifen innerhalb der gesamten Wettbewerbsstruktur erfordert, und dass die Vorteile des Eingreifens die geopferte Plattformeffizienz überwiegen.
Vier
Neben dem Preis gibt es noch einen weiteren, subtileren Aspekt der Macht einer Plattform: die Möglichkeit, die Plattform zu verlassen oder gleichzeitig eine andere Plattform zu nutzen.
Werfen wir einen Blick auf den Machtkampf zwischen der FTC (Federal Trade Commission) und Surescripts.
Surescripts ist ein Netzwerk für elektronische Rezepte, das Gesundheitseinrichtungen, Apotheken und andere relevante Marktteilnehmer miteinander verbindet. Es ist das größte und umfassendste Netzwerk in den Vereinigten Staaten, und es herrscht branchenweit Einigkeit darüber, dass „nahezu alle elektronischen Rezepte in den USA über Surescripts abgewickelt werden“. Es gilt als zentrale Infrastruktur für den Vertrieb von Medikamentenrezepten in den USA.
In ihrer Klage aus dem Jahr 2019 warf die FTC dem Unternehmen vor, in zwei relevanten Märkten für elektronische Rezeptdienste seit langem einen Marktanteil von etwa 95 % gehalten und die Kosten für Kunden, die konkurrierende Netzwerke gleichzeitig nutzten, durch Exklusivitätsvereinbarungen, Treuerabatte und andere Mittel erhöht zu haben. [10]
Die FTC verwendete den Begriff „Multihoming“, der sich auf Kunden bezieht, die mehrere Plattformen gleichzeitig nutzen.
Eine dominante Plattform kann sicherlich sagen: Ich habe noch nie Kunden daran gehindert zu wechseln; jeder kann sich für einen Konkurrenten entscheiden.
Bei der Wettbewerbspolitik geht es jedoch nicht wirklich darum, ob im Vertrag eine Klausel „kein Austritt“ enthalten ist, sondern vielmehr um die tatsächlichen wirtschaftlichen Kosten eines Austritts oder der Nutzung einer zweiten Plattform.
Dieses Problem ist besonders wichtig für Plattformen mit ausgeprägten Netzwerkeffekten.
Je mehr Konsumenten es gibt, desto mehr Händler sind bereit, sich anzuschließen; je mehr Händler es gibt, desto mehr Konsumenten bleiben. Neue, konkurrierende Plattformen müssen gleichzeitig das Problem der unzureichenden Größe auf beiden Seiten angehen. Wenn die dominante Plattform die Kunden durch Treuerabatte, Exklusivitätsvereinbarungen und andere Maßnahmen zusätzlich daran hindert, beide Netzwerke gleichzeitig bequem zu nutzen, wird es für neue Marktteilnehmer noch schwieriger, eine ausreichende Größe zu erreichen.
Der Fall Surescripts wurde letztendlich nicht vor Gericht verhandelt. Im März 2023 erließ das Bundesbezirksgericht ein summarisches Urteil zugunsten der FTC in einigen Streitpunkten; anschließend erzielten die beiden Parteien eine Einigung, und im August desselben Jahres erließ das Gericht einen endgültigen Beschluss. Surescripts räumte nicht alle in der FTC-Klage enthaltenen Tatsachen ein, erklärte sich jedoch bereit, sich für 20 Jahre an eine Reihe von Verhaltensbeschränkungen zu halten. [11]
Die Regierung legte keinen Preis für die Dienstleistungen von Surescripts fest, beschränkte jedoch die Verwendung von Mehrheitsbeteiligungsklauseln, Exklusivitätsvereinbarungen oder Treueverträgen, um Kunden zu binden und sie daran zu hindern, vertraglich mit Wettbewerbern Handel zu treiben. In ihrer Überprüfung des Falls im Jahr 2006 stellte die FTC ausdrücklich fest, dass die endgültige Anordnung Surescripts untersagte, Exklusivitäts- oder Treueverträge zu verwenden, die Kunden verpflichteten, 50 % oder mehr ihres Handelsvolumens an Surescripts abzugeben. [12]
Was hier wiederhergestellt wird, ist nicht ein staatlich vorgeschriebener „angemessener Preis“, sondern vielmehr die tatsächliche Fähigkeit des Kunden, die zweite Plattform zu nutzen.
Dies entspricht tatsächlich der Logik von Booking.
Der eine Fall schützt den Preiswettbewerb zwischen verschiedenen Vertriebskanälen, der andere den Multiplattform-Betrieb und die tatsächlichen Exit-Möglichkeiten.
fünf
Der laufende Kartellrechtsstreit zwischen der FTC und Amazon rückt ähnliche Probleme wieder in den Vordergrund des grundlegendsten Bereichs des Online-Handels.
Dieser Fall umfasst zahlreiche verschiedene Vorwürfe, darunter auch solche, die Amazons eigene Geschäftstätigkeit, Prime und die Logistik betreffen. Betrachtet man ausschließlich die sogenannten „Anti-Rabattmaßnahmen“ der FTC, vereinfacht sich die Situation.
In einem 23 Jahre andauernden Rechtsstreit, den die FTC und 17 Bundesstaaten führten, warf die FTC Amazon vor, seine Plattformmechanismen zu nutzen, um Drittanbieter zu bestrafen, die auf anderen Online-Handelskanälen deutlich niedrigere Preise anboten. Dadurch würden Händler und andere Handelsplattformen daran gehindert, niedrigere Kosten in niedrigere Verkaufspreise umzuwandeln. Die FTC analysierte zudem „Online-Marktplatzplattformdienste“ als relevanten Marktplatz für Verkäufer. [13] – Bis heute handelt es sich dabei lediglich um eine Anschuldigung der FTC und nicht um einen gerichtlich festgestellten Rechtsverstoß.
So berechnet die FTC es:
Angenommen, Plattform A berechnet insgesamt 15 %, während Plattform B nur 8 % berechnet.
Möchte ein Händler mit einer Transaktion 85 Yuan verdienen, müsste er sie auf Plattform A für 100 Yuan verkaufen, auf Plattform B hingegen nur für etwa 92 Yuan. Die Verbraucher werden sich für Plattform B entscheiden, da es dort günstiger ist; Plattform B verzeichnet mehr Transaktionen, was den Druck auf Plattform A erhöht, entweder die Gebühren zu senken oder den Wert ihrer Dienstleistungen zu steigern.
Der Markt nutzt diesen Mechanismus zur Preisgestaltung von Plattformdiensten.
Wenn ein Händler jedoch in A mit erheblichen Haftungsrisiken oder Strafen wegen Verstoßes gegen die Vertriebsqualifikationsbestimmungen rechnen müsste, wenn er das Produkt in B für 92 Yuan verkaufen würde, könnte ein rationaler Händler sich dafür entscheiden, es auch in B für 100 Yuan zu verkaufen.
Das Ergebnis war subtil.
Plattform A verbot weder die Existenz von Plattform B, noch legte sie fest, wie hoch die Gebühr für Plattform B sein muss. Der Kostenvorteil, den Plattform B durch niedrigere Gebühren erzielt, lässt sich jedoch nicht ohne Weiteres in einen für die Verbraucher spürbaren Preisvorteil umwandeln.
Die FTC ist der Ansicht, dass solche Mechanismen andere Vertriebskanäle daran hindern könnten, die Einzelhandelspreise zu senken, und dass konkurrierende Plattformen durch niedrige Kosten keine Verkäufer und Verbraucher anziehen könnten. [13]
Amazon beantragte beim Gericht die Abweisung der zentralen kartellrechtlichen Vorwürfe, doch das US-Bezirksgericht für den westlichen Bezirk von Washington wies den Antrag 2024 zurück, sodass das Verfahren fortgesetzt werden konnte. [14] Im Frühjahr 2026 erklärte die FTC, die vorprozessuale Beweisaufnahme sei abgeschlossen und der Prozessbeginn für März 2027 geplant. [15]
Daher kann nicht gesagt werden, dass die Vereinigten Staaten in dieser Frage die endgültige Linie gezogen haben.
Im Gegenteil, es zeigt, dass im Online-Einzelhandelssektor die Frage, ob das Verhalten derselben Plattform eine normale Regel zur Aufrechterhaltung der Transaktionsqualität darstellt oder ein Missbrauch der Marktmacht ist, um den plattformübergreifenden Preiswettbewerb zu unterbinden, noch heute vor Gericht geklärt werden muss.
sechs
Die Betrachtung dieser Fälle zeigt, dass die Regulierung von Plattformen in Europa und den Vereinigten Staaten nicht der einfachen Logik „große Plattformen müssen reguliert werden“ folgt.
Die Plattform ist zu groß, als dass sie allein ein ausreichender Grund für eine Regulierung sein könnte.
Die hohen Gewinne der Plattform reichen allein nicht aus, um eine Regulierung zu rechtfertigen.
Die Beschwerden der Händler über hohe Gebühren reichen allein noch nicht aus, um einen Grund für eine Regulierung darzustellen.
Der Marktaustritt vieler traditioneller Unternehmen aufgrund neuer Plattform-Geschäftsmodelle beweist nicht automatisch, dass der Wettbewerb geschädigt wurde. Das Wettbewerbssystem ermöglicht es naturgemäß effizienteren neuen Geschäftsmodellen, weniger effiziente alte zu verdrängen.
Das eigentliche Problem, das Aufmerksamkeit verdient, ist ein anderes:
Kann der Markt Plattformen noch einschränken?
Diese Fähigkeit umfasst mindestens mehrere Aspekte:
Können Händler einen anderen, kostengünstigeren Vertriebskanal nutzen, um die Einsparungen in niedrigere Produktpreise umzusetzen?
Können Unternehmen den Verbrauchern die tatsächlichen Kosten aufzeigen, die ihnen über verschiedene Kanäle entstehen?
Können Händler gleichzeitig auf zwei oder mehr Plattformen aktiv sein?
Kann eine neue Plattform, die niedrigere Gebühren oder bessere Dienstleistungen bietet, diesen Vorteil in Preis, Traffic und Marktanteil umsetzen?
Existieren diese Mechanismen, kann eine Plattform, selbst wenn sie hohe Gebühren erhebt, nicht beweisen, dass ein regulatorisches Eingreifen notwendig ist. Sie bietet möglicherweise einfach eine teure, aber wertvolle Dienstleistung an.
Verbraucher wählen diese Plattform, selbst wenn sie wissen, dass es anderswo günstiger ist; Händler bleiben, selbst wenn sie wissen, dass andere Plattformen niedrigere Gebühren anbieten. Solange diese Wahlmöglichkeit realisierbar und praktikabel ist, funktioniert der Markt.
Das Problem entsteht, wenn Plattformen ihre bestehende Größe nutzen, um diese Wahlmöglichkeit selbst durch Preisparität, umgekehrte Empfehlungen, Exklusivitätsvereinbarungen, Treueprogramme, Rankings oder andere Mechanismen zu schwächen.
Deshalb besteht der anspruchsvollste Ansatz in der Wettbewerbspolitik oft nicht darin, direkt eine „angemessene Provisionsrate“ für Plattformen festzulegen.
Es ist für Regulierungsbehörden tatsächlich sehr schwierig zu wissen, ob eine Plattform 5 %, 10 % oder 20 % Gebühren erheben sollte.
Eine Plattform, die 15 % verlangt, kann 20 % des Wertes der Dienstleistung erbringen; eine Plattform, die nur 5 % verlangt, kann Exklusivitätsmechanismen einsetzen, um einen Konkurrenten, der ansonsten nur 3 % benötigen würde, am Markteintritt zu hindern.
Wenn die Regierung den angemessenen Preis einer Plattform direkt festlegt, bedeutet dies, dass Regulierungsbehörden den Markt bei der Preisgestaltung zunehmend ersetzen. Dies widerspricht eindeutig den Prinzipien einer Marktwirtschaft.
Im Fall Booking haben die Regulierungsbehörden daher nicht für die Hotels entschieden, wie hoch eine angemessene Provisionsrate für Booking sein sollte, sondern verlangten vielmehr, dass der Markt den Hotels die Möglichkeit einräumt, über andere Kanäle preislich zu konkurrieren.
Im Fall Surescripts hat die Regierung, anstatt eine angemessene Gewinnspanne für elektronische Rezeptnetzwerke zu berechnen, die Möglichkeiten der Plattform eingeschränkt, Kunden durch Exklusivverträge an der Nutzung konkurrierender Plattformen zu hindern.
Die Vorwürfe der FTC gegen Amazon legen nicht direkt fest, wie viel die Plattform verlangen sollte, sondern argumentieren vielmehr, dass andere konkurrierende Plattformen das Potenzial haben, ihre Kostenvorteile tatsächlich in Preisvorteile umzuwandeln.
Der Fall American Express bietet eine andere Perspektive: Marktregulierungsbehörden können nicht einfach behaupten, der Markt sei geschädigt worden, nur weil Händler höhere Kosten hatten, und dabei die Einnahmen auf der anderen Seite der Plattform sowie den gesamten Wettbewerb auf dem Markt (einschließlich der Verbraucherinteressen) ignorieren.
Diese Fälle weisen letztlich alle auf dasselbe Prinzip hin:
Ziel der Wettbewerbspolitik ist es nicht, der Regierung die Festlegung von Preisen für Plattformen zu ermöglichen, sondern dem Markt so weit wie möglich die Möglichkeit zu geben, Preise für Plattformen selbst festzulegen.
Daher kann der Erfolg einer Plattformregulierung nicht allein daran gemessen werden, ob die Plattformgebühren gesunken, die Händlergewinne gestiegen oder die Preise für Verbraucher gesunken sind. Es geht also nicht darum, Partei zu ergreifen.
Ein strengerer Maßstab sollte lauten: Wählen Händler nach einer Intervention eher alternative Kanäle? Erkennen Verbraucher eher die tatsächlichen Kosten verschiedener Kanäle? Konkurrieren neue Plattformen eher um Transaktionen, indem sie auf niedrigere Kosten oder bessere Dienstleistungen setzen? Und haben bestehende Plattformen noch genügend Anreiz, weiterhin in Such-, Kredit-, Zahlungs- und andere Dienstleistungen zu investieren, die tatsächlich einen Mehrwert für Transaktionen schaffen?
Wenn all diese Bedingungen erfüllt sind und eine Plattform es dennoch schafft, hohe Gebühren, Gewinne und Marktanteile zu erzielen, könnte dies sehr wohl das Ergebnis eines geordneten Wettbewerbs sein.
Marktmacht existiert zweifellos.
Entscheidend ist nicht, wie groß eine Plattform sein kann oder wie viel Geld sie verdienen kann, sondern ob sie die von ihr erlangte Marktmacht nutzen kann, um dem Markt nach und nach seine Fähigkeit zu nehmen, sie einzuschränken.
Sieben
Die Plattform kann nicht der Markt selbst sein.
Den Markt zu schützen ist nicht unbedingt dasselbe wie die Plattform zu schützen.
—— Erstmals veröffentlicht in der Che Nitrogen Collection ——
Anmerkungen
[1] Eine Überprüfung der Definitionen und Unterschiede zwischen „Marktmacht“ und „Monopolmacht“ in einschlägigen Urteilen des Obersten Gerichtshofs der USA durch das US-Justizministerium. Die zitierten Urteile definieren Marktmacht als die Fähigkeit eines Unternehmens, Preise über das Wettbewerbsniveau anzuheben, während Monopolmacht typischerweise als die Fähigkeit beschrieben wird, Preise zu kontrollieren oder Wettbewerber auszuschließen. Darüber hinaus erklärt das US-amerikanische Kartellrecht die Marktmacht eines Unternehmens, die durch bessere Produkte oder unternehmerisches Geschick erlangt wurde, nicht automatisch für illegal. US-Justizministerium, Monopolmacht und Marktmacht im Kartellrecht. https://www.justice.gov/archives/atr/monopoly-power-and-market-power-antitrust-law
[2] Bundeskartellamt, 23. Dezember 2015, Entscheidung und Pressemitteilung zu Booking.com. Das Dokument erläutert, warum die Bundeskartellbehörde Bookings Änderung von „Bestpreis“-Klauseln im weitesten Sinne hin zu „Bestpreis“-Klauseln im engeren Sinne weiterhin als Einschränkung des Preiswettbewerbs innerhalb der Online-Vertriebskanäle von Hotels ansieht. https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/Pressemitteilungen/2015/23_12_2015_Booking.com.html
[3] Die englische Fassung des Urteils des Bundesgerichtshofs im Fall Booking.com vom 18. Mai 2021. Das Urteil hob die vorherige Entscheidung des Oberlandesgerichts Düsseldorf auf und bestätigte die Entscheidung des Bundeskartellamts zur engen Preisparitätsklausel. Das Bundeskartellamt hatte ebenfalls eine Untersuchung zu den Marktauswirkungen der Abschaffung der Preisparitätsklausel durchgeführt. Bundesgerichtshof, Urteil vom 18. Mai 2021, KVR 54/20. https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/EN/Others/BGH_Entscheidung_Booking_EN.pdf Bundeskartellamt, Wettbewerb und Verbraucherschutz in der digitalen Wirtschaft: Auswirkungen enger Preisparitätsklauseln. https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/AktuelleMeldungen/2020/27_08_2020_Schriftenreihe_Digitales_7.html
[4] Gerichtshof der Europäischen Union, Rechtssache C-264/23, 19. September 2024. Der Gerichtshof entschied, dass weder die weite noch die enge Auslegung von Preisparitätsklauseln grundsätzlich als „nebensächliche Beschränkungen“ der Geschäftstätigkeit von Booking.com eingestuft werden können; er erkannte zudem an, dass Online-Hotelbuchungsplattformen sowohl für Verbraucher als auch für Beherbergungsbetriebe erhebliche Effizienzgewinne bringen können. https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2024-09/cp240145en.pdf https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/redirect/juris/document/document.jsf?docid=290211&doclang=EN
[5] Booking wurde am 13. Mai 2024 von der Europäischen Kommission zum „Gatekeeper“ des Gesetzes über digitale Märkte (Digital Markets Act, DMA) ernannt, und der Online-Vermittlungsdienst Booking.com unterliegt seit dem 14. November 2024 den DMA-bezogenen Compliance-Pflichten. Europäische Kommission, Jahresbericht zum Gesetz über digitale Märkte 2024. https://digital-markets-act.ec.europa.eu/document/download/8ed232e8-a674-4434-a13e-8712ea42b0f5_en
[6] Artikel 5 Absatz 3 des Gesetzes über digitale Märkte (Digital Markets Act, DMA) verbietet es Gatekeepern, gewerbliche Nutzer daran zu hindern, dieselben Waren oder Dienstleistungen Endnutzern zu unterschiedlichen Preisen oder Bedingungen über andere Online-Vermittler oder eigene Direktvertriebskanäle anzubieten. Das Bewertungsdokument der Europäischen Kommission zum DMA aus dem Jahr 2026 argumentiert, dass die Streichung bestimmter Vertragsklauseln den Spielraum für gewerbliche Nutzer zur Festlegung eigener Preise erweitert hat. Verordnung (EU) 2022/1925, Gesetz über digitale Märkte, Artikel 5 Absatz 3. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32022R1925 Europäische Kommission, Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen zur Überprüfung des Gesetzes über digitale Märkte, 28. April 2026. https://digital-markets-act.ec.europa.eu/document/download/788ff6d9-f0bf-47d2-80a8-611d5ee5bc51_en
[7] Die offizielle Stellungnahme des US-Justizministeriums in seiner Klage von 2010 gegen American Express, Visa und Mastercard. Visa und Mastercard erzielten mit der Regierung eine Einigung, die es Händlern ermöglichen sollte, Verbraucher durch Rabatte, Prämien, die Möglichkeit zur Präferenzangabe und die Offenlegung von Kosten zur Nutzung kostengünstigerer Zahlungsmethoden zu animieren; American Express entschied sich, den Rechtsstreit fortzusetzen. US-Justizministerium, „Justice Department Sues American Express, MasterCard and Visa to Eliminate Rules Restricting Price Competition“, 4. Oktober 2010. https://www.justice.gov/archives/opa/pr/justice-department-sues-american-express-mastercard-and-visa-eliminate-rules-restricting
[8] US-Bezirksgericht für den östlichen Bezirk von New York, 2015. Das Gericht stellte fest, dass die wettbewerbsbeschränkenden Regeln von American Express den Preiswettbewerb zwischen Kreditkartennetzwerken schwächten und tatsächlich wettbewerbswidrige Auswirkungen hatten. US-Bezirksgericht für den östlichen Bezirk von New York, Vereinigte Staaten et al. gegen American Express Co. et al., Entscheidung vom 19. Februar 2015. https://www.justice.gov/atr/case-document/file/485746/dl
[9] Ohio gegen American Express Co., 585 U.S. 529 (2018), 25. Juni 2018, 5:4. Die Mehrheitsmeinung entschied, dass Kreditkarten eine besondere Plattform für bilaterale Transaktionen darstellen und dass die Klägerin keinen wettbewerbswidrigen Effekt auf dem relevanten bilateralen Markt insgesamt nachweisen konnte; die Minderheitsmeinung beanstandete die Definition dieses Marktes und die Beweisanforderungen. Oberster Gerichtshof der Vereinigten Staaten, Ohio et al. gegen American Express Co. et al., Az. 16-1454. https://www.supremecourt.gov/opinions/17pdf/16-1454_5h26.pdf
[10] Im Jahr 2019 verklagte die FTC Surescripts mit der Begründung, das Unternehmen habe über einen längeren Zeitraum einen Marktanteil von rund 95 % sowohl im Bereich der elektronischen Rezeptübermittlung als auch im Bereich der Berechtigungsprüfung gehalten und mithilfe von Kundenbindungsprogrammen, Exklusivverträgen und anderen Maßnahmen verhindert, dass Kunden mehrere konkurrierende Netzwerke gleichzeitig nutzten („Multihoming“). Federal Trade Commission, Surescripts-Fallakten. https://www.ftc.gov/legal-library/browse/cases-proceedings/141-0210-surescripts-llc
[11] Im März 2023 erließ das US-Bezirksgericht ein Teilurteil zugunsten der FTC; die beiden Parteien erzielten im selben Jahr eine Einigung, und das Gericht erließ am 9. August einen endgültigen Beschluss. In diesem Beschluss wird ausdrücklich festgehalten, dass Surescripts die inhaltlichen Vorwürfe der FTC-Klage weder anerkannt noch bestritten hat. Daher spricht dieser Artikel von einer „Vergleichsvereinbarung“ und nicht von einer vollständigen Feststellung des Sachverhalts nach dem Hauptverfahren. FTC, FTC erzielt Vergleichsvorschlag mit Surescripts im Fall illegaler Monopolisierung, 27. Juli 2023. https://www.ftc.gov/news-events/news/press-releases/2023/07/ftc-reaches-proposed-settlement-surescripts-illegal-monopolization-case US-Bezirksgericht, Vergleichsverfügung, 9. August 2023. https://www.ftc.gov/system/files/ftc_gov/pdf/surescriptsstipulatedorder.pdf
[12] In ihrer Überprüfung des Falls Surescripts aus dem Jahr 2026 erklärte die FTC, dass die endgültige Anordnung dem Unternehmen die Verwendung von Exklusiv- oder Treueverträgen untersagte, die Kunden verpflichteten, 50 % oder mehr ihres Handelsvolumens an Surescripts zu vergeben, und andere vertragliche Vereinbarungen einschränkte, die Kunden am Handel mit Wettbewerbern hinderten. Federal Trade Commission, How Loyalty Discounts Between Firms Harm Competition When There Are Network Effects: FTC v. Surescripts, 13. Februar 2026. https://www.ftc.gov/enforcement/competition-matters/2026/02/how-loyalty-discounts-between-firms-harm-competition-when-there-are-network-effects-ftc-v-surescripts
[13] Die FTC und mehrere Bundesstaaten reichten 2023 eine Kartellklage gegen Amazon ein. Die FTC führte „Maßnahmen gegen Preisnachlässe“ als einen ihrer Kernvorwürfe an und argumentierte, dass diese Mechanismen Händler benachteiligen, andere Online-Händler daran hindern würden, niedrigere Preise als Amazon anzubieten, und konkurrierende Plattformen am Wachstum hindern würden. Die hier zitierten Informationen stellen die Behauptungen der Kläger dar und nicht die endgültige Feststellung des Gerichts. Federal Trade Commission, FTC verklagt Amazon wegen illegaler Aufrechterhaltung einer Monopolstellung, 26. September 2023. https://www.ftc.gov/news-events/news/press-releases/2023/09/ftc-sues-amazon-illegally-maintaining-monopoly-power FTC, Fallseite zu Amazon eCommerce. https://www.ftc.gov/legal-library/browse/cases-proceedings/1910129-1910130-amazoncom-inc-amazon-ecommerce
[14] Am 30. September 2024 wies das US-Bezirksgericht für den westlichen Bezirk von Washington Amazons Antrag auf Abweisung der zentralen kartellrechtlichen Vorwürfe der FTC zurück, ließ jedoch die Rücknahme einiger einzelstaatlicher Ansprüche zu. Die Abweisung bedeutet, dass die Vorwürfe für die Fortsetzung des Verfahrens ausreichend sind, jedoch nicht, dass das Gericht die Tatsachenbehauptungen der FTC letztlich für begründet hält. Siehe dazu den FTC-Fallaktenvermerk „Beschluss über die Anträge auf Abweisung“ vom 30. September 2024 auf der Seite mit den FTC-Fallmaterialien zum Amazon-E-Commerce-Verfahren: https://www.ftc.gov/legal-library/browse/cases-proceedings/1910129-1910130-amazoncom-inc-amazon-ecommerce
[15] Im April 2026 teilte die FTC dem Kongress mit, dass die Voruntersuchung im Fall Amazon abgeschlossen sei und der Prozess für März 2027 vor dem US-Bezirksgericht für den westlichen Bezirk von Washington angesetzt sei. (Federal Trade Commission, Aussage vor dem Kongress, 15. April 2026. https://www.ftc.gov/system/files/ftc_gov/pdf/p994811-ftc-oversight-testimony-senate-commerce-committee-2026.pdf)